Le différend franco-comorien

Par André Oraison, professeur de droit public à l’Université de La Réunion (Université française et européenne de l’océan Indien).

La départementalisation de Mayotte n’est ni convaincante ni opportune alors même que perdurent le litige franco-comorien sur cette île et les critiques de la Communauté internationale. Les Mahorais avaient le choix le 29 mars dernier entre le statut de « collectivité d’outre-mer » (COM), octroyé par la loi organique du 21 février 2007, et le statut de « département d’outre-mer » (DOM), revendiqué depuis 1958. Ils ont approuvé la création d’une entité « exerçant les compétences dévolues aux départements et régions d’outre-mer ». Après vote d’une loi organique et renouvellement de l’assemblée locale en 2011, Mayotte deviendra le cinquième DOM et la première région monodépartementale ultramarine. Le statut de DOM mettra fin à la justice cadiale (1) dispensée par les juges musulmans. Le droit écrit, laïc et républicain se substituera ainsi au droit coutumier, religieux et local. Le statut permettra aux Mahorais de bénéficier des avantages sociaux en vigueur dans les autres DOM. Mayotte peut espérer devenir une région ultrapériphérique et bénéficier des fonds structurels européens. Mais le statut de DOM aura aussi pour effet d’introduire la fiscalité locale à partir de 2014.

Carte publiée dans DIPLOMATIE n° 40 (septembre-octobre 2009). Tous droits réservés.

Ce statut est critiquable au plan international dès lors que le scrutin du 29 mars 2009 est une nouvelle violation par la France du droit de la décolonisation. Mais à qui appartient en droit Mayotte ? À la France qui l’administre depuis le 25 avril 1841 – date de son annexion – ou à l’État comorien qui la revendique depuis le 6 juillet 1975, date de son indépendance ? Dès lors, deux autres questions complémentaires se posent. Les voici : comment ce litige a-t-il pris naissance ? Comment le résoudre ?

 

La genèse du différend franco-comorien sur Mayotte ou le « péché originel »

Deux conceptions antagonistes sont en présence : les Mahorais s’abritent derrière le droit constitutionnel français tandis que les Comoriens invoquent le droit international public.

La conception française de l’émancipation des populations coloniales

Cette conception a évolué : il faut distinguer la période qui précède le scrutin d’autodétermination des Comores du 22 décembre 1974, considéré « globalement » par la France, et la période postérieure où la puissance coloniale tient compte des résultats « île par île » afin de protéger la minorité mahoraise.

 

La conception antérieure au scrutin du 22 décembre 1974

Le 23 décembre 1972, deux faits se produisent simultanément à Moroni. Le premier est le vote à une large majorité – 34 voix contre 5 – par la Chambre des députés des Comores d’une résolution demandant « l’indépendance des Comores dans l’amitié et la coopération avec la France. » Le second est la révélation de la minorité mahoraise unanime à voter contre. Peu après, une déclaration commune est signée le 15 juin 1973 par le ministre des DOM-TOM (Bernard Stasi) et par le président du Conseil de Gouvernement comorien (Ahmed Abdallah). Cette déclaration prévoit l’organisation d’une consultation populaire permettant aux Comoriens de décider librement de leur destin.

Conformément aux recommandations des Nations Unies, une loi du 23 novembre 1974 précise que si le classement des résultats se fera « île par île », la proclamation en sera « globale ». Le 22 décembre 1974, les Comoriens répondent à la question : « Souhaitez-vous que le territoire des Comores soit indépendant ? » Globalement, l’indépendance est acceptée par 94,56 % des votants. Le décompte des voix « île par île » révèle qu’à Anjouan, Grande Comore et Mohéli l’acceptation avoisine les 100 %. Mais les Mahorais se prononcent pour le statu quo à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés (63,82 %).

 

La conception postérieure au scrutin du 22 décembre 1974

Suite à ces résultats, le Sénat souhaite alors faire une exception en faveur de Mayotte. Prenant le contre-pied de la loi du 23 novembre 1974, une loi du 3 juillet 1975 prévoyait à cette fin qu’un Comité constitutionnel devrait établir un projet de Constitution « soumis au référendum avant la proclamation de l’indépendance » et approuvé « île par île à la majorité des suffrages exprimés. » La loi donnait aux Mahorais la garantie qu’ils ne pourraient pas être intégrés aux Comores contre leur gré. Pour protester, la Chambre des députés de Moroni proclame unilatéralement à l’unanimité des votants (33 voix sur 39) l’indépendance de l’archipel le 6 juillet 1975. Mais son initiative provoque à son tour la sécession mahoraise. Une loi du 31 décembre 1975 « décide » en effet qu’Anjouan, la Grande Comore et Mohéli « cessent, à compter de la promulgation de la présente loi, de faire partie de la République française ». Mais elle « exige » que les Mahorais soient consultés pour savoir s’ils veulent que Mayotte devienne ou non « partie du nouvel État comorien ». Lors du scrutin du 8 février 1976, les Mahorais se prononcent – une seconde fois après celui du 22 décembre 1974 et avec 99,4 % de « oui » – contre l’indépendance.

Saisi par l’opposition, le Conseil constitutionnel a précisé à l’occasion la conception française du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes en validant la loi du 31 décembre 1975. En décidant que ses dispositions sont conformes à la Constitution, il reconnaît aux Mahorais un « droit d’autodétermination externe » par une interprétation extensive de l’article 53 selon lequel « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ». Certes, le Conseil « légalise » la pratique de la « sécession » de territoires français. Mais celle-ci n’est possible qu’aux deux conditions prévues par l’article 53 : « consentement des populations intéressées » – condition exigée par l’alinéa 3 – et « approbation ultérieure du Parlement » prévue par l’alinéa 1^er selon lequel les traités comportant « cession, échange ou adjonction de territoire ne peuvent être ratifiés qu’en vertu d’une loi ». Le Parlement reste en conséquence maître de la décision d’accorder l’indépendance et du moment auquel elle prendra effet. C’est ainsi qu’il faut comprendre le Conseil constitutionnel lorsqu’il déclare que « Mayotte fait partie de la République française » et que « cette constatation ne peut être faite que dans le cadre de la Constitution, nonobstant toute intervention d’une instance internationale ».

Dans sa décision de principe du 30 décembre 1975, le Conseil décide également que les dispositions de la loi du 31 décembre 1975 concernant Mayotte « ne mettent en cause aucune règle du droit public international ». Pour les Comores, en revanche, la loi viole le droit international public.

La conception comorienne de l’émancipation des populations coloniales

Dès la Déclaration d’indépendance votée par la Chambre des députés de Moroni le 6 juillet 1975, les Comores invoquent la violation du principe de la libre disposition des peuples, inscrit dans la Charte de l’ONU et la violation de la règle du respect de l’intangibilité des frontières coloniales.

 

La violation par la France du principe du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes

La majorité anticolonialiste des Nations Unies a forgé les instruments légitimant l’émancipation des peuples coloniaux. Elle a précisé le principe du droit des peuples « à disposer d’eux-mêmes » dans la Résolution 1514, adoptée à l’unanimité par l’Assemblée générale de l’ONU le 14 décembre 1960, et plus exactement dans son article 2, ainsi rédigé : « Tous les peuples ont le droit de libre détermination. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et poursuivent librement leur développement économique, social et culturel. » Dans cette conception, seul est nécessaire l’accord des populations intéressées à l’exclusion de toute autre instance et notamment à l’exclusion du parlement du pays colonisateur. Depuis l’adoption de la Résolution 1514, le principe du « droit des peuples » a été rappelé par la Cour internationale de Justice, notamment dans un avis du 21 juin 1971 à propos de la Namibie : « L’évolution ultérieure du droit international à l’égard des territoires non autonomes, tel qu’il est consacré par la Charte des Nations Unies, a fait de l’autodétermination un principe applicable à tous ces territoires… Du fait de cette évolution, il n’y a guère de doute que « la mission sacrée de civilisation » avait pour objectif ultime l’autodétermination et l’indépendance des peuples en cause. »

Dans la mesure où une disposition constitutionnelle destinée à faciliter l’accession d’un territoire français à la pleine souveraineté a été utilisée pour permettre à Mayotte de rester française, on peut éprouver un malaise à la lecture de la décision du 30 décembre 1975. Le malaise est d’autant plus grand que l’interprétation donnée de l’article 53 de la Loi fondamentale de la V^e République par le Conseil constitutionnel méconnaît également le principe de l’intangibilité des frontières coloniales.

 

La violation par la France du principe de l’intangibilité des frontières coloniales

Ce principe a permis dès 1810 l’émancipation des colonies espagnoles d’Amérique latine dans le respect des limites administratives tracées par le royaume d’Espagne. Son application emportait transformation des limites administratives établies par l’Espagne en frontières internationales au profit des nouveaux États indépendants hispano-américains. Par la suite, le principe de l’intangibilité des frontières coloniales est devenu une règle coutumière internationale universelle, désormais codifiée en ces termes par l’article 6 de la Résolution 1514 : « Toute tentative visant à détruire partiellement ou totalement l’unité nationale et l’intégrité territoriale d’un pays est incompatible avec les buts et les principes de la Charte des Nations Unies. » Depuis, la jurisprudence internationale reconnaît pleinement ce principe. Dans l’arrêt rendu le 11 septembre 1992 dans l’affaire du « différend frontalier, terrestre, insulaire et maritime » opposant le Salvador au Honduras, la Cour de La Haye se prononce en ce sens : « Le principe de l’intangibilité des frontières coloniales est un principe rétroactif qui transforme en frontières internationales des limites administratives conçues à l’origine à de tout autres fins. »

La balkanisation des Comores en 1975 surprend dès lors que la France a toujours respecté l’unité de l’archipel jusqu’au scrutin du 22 décembre 1974. Certes, Mayotte est française depuis le traité de cession du 25 avril 1841, soit près d’un demi-siècle avant les autres Comores. Mais par la suite, cette unité est établie par la France et confirmée par plusieurs décrets. Lors du référendum national constituant du 28 septembre 1958, les Comores expriment leur volonté de rester françaises, puis confirment le 11 décembre suivant le statut de TOM dont l’unité est réaffirmée par la France jusqu’à la veille de son accession à l’indépendance. Le secrétaire d’État aux DOM-TOM déclare ainsi le 26 août 1974 que le choix de la France s’est porté sur une « consultation globale » aux Comores pour trois raisons : « La première, juridique, car aux termes du droit international, un territoire conserve les frontières qu’il avait en tant que colonie. En deuxième lieu, on ne peut concevoir une pluralité de statuts pour les différentes îles de l’archipel. Enfin, il n’est pas dans la vocation de la France de dresser les Comoriens les uns contre les autres. » Olivier Stirn pouvait ainsi conclure : « La France se refuse à diviser les Comores qui ont le même peuplement, la même religion islamique, les mêmes intérêts économiques. »

Ce n’est qu’à la suite du scrutin du 22 décembre 1974 que la « balkanisation » de l’archipel est décidée avec la loi du 3 juillet 1975 au mépris des « règles du droit public international ». Les Comores ripostent en se proclamant souveraines le 6 juillet 1975 à l’initiative d’Ahmed Abdallah. C’est par ailleurs sur la base d’une coutume liant tous les États – dont la France – que les Nations Unies considèrent les Comores comme une entité unique. L’admission en leur sein le 12 novembre 1975 d’un État souverain composé de quatre îles confirme cette approche « globaliste ». L’admission est votée à l’unanimité par l’Assemblée générale, la France ne participant pas au vote. La sécession des Comores étant acquise avec le scrutin du 22 décembre 1974, le Gouvernement de Moroni considère la loi du 31 décembre 1975 qui fait un sort particulier à Mayotte comme une ingérence de la France dans les affaires intérieures comoriennes. Par la suite, la France ne peut empêcher le vote d’une résolution adoptée le 21 octobre 1976 par 102 voix contre 1 – celle de France – dans laquelle l’Assemblée générale « condamne les référendums du 8 février et du 11 avril 1976 organisés dans l’île comorienne de Mayotte par le Gouvernement français et les considère comme nuls et non avenus » ainsi que « toutes autres consultations qui pourraient être organisées ultérieurement en territoire comorien de Mayotte par la France. » Il s’agit là de la part de l’ONU d’une condamnation par anticipation de la consultation populaire par laquelle la population de Mayotte a approuvé le statut de DOM le 29 mars 2009.

Depuis 1975, les Nations Unies condamnent la violation par la France du principe de l’intégrité territoriale des entités coloniales. Ainsi, par 87 voix contre 2 – France et Monaco – et 38 abstentions, la dernière résolution adoptée par l’Assemblée générale le 28 novembre 1994 « réaffirme la souveraineté de la République fédérale islamique des Comores sur Mayotte. » Certes, le « cas mahorais » n’est plus abordé à l’ONU depuis 1995. Mais c’est à la demande des Comores qui ont voulu ainsi témoigner d’un geste d’apaisement à l’égard de la France. Il reste que la querelle territoriale franco-comorienne continue d’envenimer les relations entre les deux États concernés. Que faire alors pour la résoudre ?

Les solutions « concevables » au différend franco-comorien sur Mayotte

Comment régler ce litige ? Lors du Sommet franco-africain réuni à Paris en 1981, le président François Mitterrand avait répondu au président Ahmed Abdallah en ces termes : « La France s’est engagée à chercher activement une solution au problème de Mayotte dans le respect de son droit national et du droit international. » Autant vouloir résoudre le problème de la quadrature du cercle dès lors que les Comoriens considèrent Mayotte comme une composante de l’État comorien en invoquant le droit international public tandis que les Mahorais veulent rester Français en s’appuyant sur le droit constitutionnel français. Pour sortir de l’impasse, le dogmatisme devrait céder le pas à l’empirique. Il convient dès lors de faire le départ entre les « solutions improbables » et les « solutions souhaitables ».

 

Les solutions « improbables »

 

D’emblée, il faut partir du postulat selon lequel un État ne reconnaît pas en principe un droit de sécession au profit de ses entités composantes. Est donc déjà « improbable » la solution selon laquelle les Comores pourraient renoncer à revendiquer Mayotte. Mais deux autres solutions sont « improbables ».

 

L’improbabilité d’un règlement du litige franco-comorien par la voie juridictionnelle

Proposée par les Comores, cette forme de règlement du cas mahorais est « improbable » car la France la rejette par application du principe selon lequel nul État souverain ne peut être traîné devant le prétoire international sans son consentement. Énoncée par les tribunaux arbitraux dès le XIX^e siècle, cette règle a été confirmée au XX^e, notamment par la Cour permanente de Justice internationale dans un avis consultatif rendu le 23 juillet 1923 à propos de l’affaire du statut de la Carélie orientale.

La France écarte la voie juridictionnelle pour régler le cas mahorais car elle sait qu’elle serait condamnée par une juridiction internationale qui ne pourrait qu’appliquer le droit international coutumier de la décolonisation forgé par le Tiers Monde et non la conception spécifique qu’elle a de la mise en œuvre du droit d’autodétermination externe dans le cadre de la Constitution du 4 octobre 1958.

L’improbabilité d’une restitution de Mayotte aux Comores sans accord de ses habitants

Le retour de Mayotte aux Comores sans consultation des Mahorais serait la sanction logique de la violation par la France en 1975 du droit international. La dernière résolution votée par l’ONU le 28 novembre 1994 prie ainsi « le Gouvernement français d’accélérer le processus de négociation avec le Gouvernement comorien en vue de rendre … effectif le retour de Mayotte dans l’ensemble comorien. »

Mais le rattachement forcé des Mahorais aux Comores constituerait une violation manifeste de l’article 53 de la Constitution qui reconnaît à tous les Français – métropolitains et ultramarins – un « droit d’autodétermination externe et au refus de la sécession » dans son alinéa 3 selon lequel  « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ». Il faut en outre rappeler que les Mahorais se sont déjà prononcés le 8 février 1976 sur leur volonté de rester Français ou de se rattacher aux Comores et qu’ils ont opté pour le statu quo à plus de 99% des votants. Clamé dès 1974, le slogan des Mahorais – « Nous voulons rester Français pour être libres » – est toujours vivace en 2009. Existe-t-il alors dans ce contexte des solutions « souhaitables » ?

 

Les solutions « souhaitables »

Il faut partir d’un autre postulat selon lequel il ne saurait y avoir de litige « permanent » à propos de Mayotte. À l’ONU, le 25 septembre 2008, le Président Mohamed Sambi a pour sa part souhaité que le « cas mahorais » soit abordé avec la France en privilégiant « un dialogue franc et constructif. » Dès lors, certaines mesures « souhaitables » relèvent de la France tandis que d’autres incombent aux Comores.

Les mesures « souhaitables » incombant au Gouvernement de Paris

La consultation organisée à Mayotte le 29 mars 2009 ne peut que détériorer les relations franco-comoriennes. En vérité, même adapté pour tenir compte des spécificités locales, le statut de DOM n’emporte pas la conviction. Certes, il a été bénéfique sur les plans infrastructurel, scolaire et sanitaire. Il est donc juste de reconnaître ses mérites. Mais il faut aussi montrer ses limites. Ce statut n’est pas la panacée comme le fait apparaître un bilan mitigé dans les « vieilles colonies » départementalisées en 1946 ainsi que les aspirations à plus de responsabilités constatées aux Antilles au début de la présente année 2009. Le statut de DOM revendiqué par les Mahorais – en dépit de son déclin relatif – ne risque-il pas enfin d’introduire une vie économique artificielle à Mayotte de nature à faire basculer une société originale mais fragile – musulmane, traditionnelle, rurale – dans l’assistanat généralisé et permanent ?

Sur un plan juridique, le statut de DOM n’est pas par ailleurs un « statut immarcescible » au sein de la République comme le croient certains Mahorais. Un exemple historique permet de démentir cette croyance. C’est celui de Saint-Pierre-et-Miquelon qui avait le statut de TOM en vertu de la Constitution du 27 octobre 1946. Malgré les réserves de son conseil général, il a obtenu le statut de DOM en application de la loi du 19 juillet 1976. Mais ce statut a été écarté, car il se révélait insupportable aux îliens pour des raisons douanières et fiscales à la suite de leur intégration au Marché commun. À la demande de ses habitants qui se prononcent contre la départementalisation lors de la consultation du 27 janvier 1985, l’archipel est alors érigé en « collectivité territoriale » par une loi du 11 juin 1985. Depuis la loi organique du 21 février 2007, il a le statut voisin de COM. À partir de cet exemple qui a permis, après une période de tâtonnement, de doter Saint-Pierre-et-Miquelon d’un statut interne « cousu main », il convient de tirer une triple leçon dont les Mahorais devraient pouvoir tenir compte. D’abord, le statut de DOM n’est jamais un statut définitif au sein de la République. Ensuite, le choix de la départementalisation n’est pas toujours le mieux adapté pour assurer le développement économique d’une collectivité territoriale ultramarine. Enfin, malgré ce « décrochage institutionnel », nul ne songe à contester l’appartenance de Saint-Pierre-et-Miquelon à la République française.

Il serait donc souhaitable que le Parlement n’accorde pas le statut de « région monodépartementale intégrale » à Mayotte en dépit des desiderata de sa population. Mais pour rapprocher les points de vue des Mahorais et des Comoriens, la France devrait également renforcer son aide économique aux « îles de la Lune » afin de concrétiser les mesures « souhaitables » qui relèvent de l’État comorien.

 

Les mesures « souhaitables » incombant au Gouvernement de Moroni

Depuis 1975, les Comores sont synonymes de « République bananière » et de coups d’État, avec ou sans la participation des mercenaires de Bob Denard. Elles sont également synonymes de sous-développement économique chronique, de gaspillage permanent des deniers publics et de corruption généralisée érigée en méthode de gouvernement. Le fait par ailleurs que des milliers de Comoriens risquent leur vie en essayant de gagner Mayotte sur les « kwassa kwassa » (2) ne peuvent qu’interpeller les Mahorais sur l’objectif visant à réunifier les « îles de la Lune » sous le même drapeau comorien.

La situation est bien différente à Mayotte. Depuis l’adoption du statut de collectivité territoriale en 1976, l’île a connu une réelle métamorphose. Le niveau de vie y est dix fois plus élevé que dans le reste de l’archipel. Opéré avec l’aide de la France, ce changement a fait perdre beaucoup de terrain aux indépendantistes mahorais et plus encore aux partisans du rattachement de Mayotte aux Comores.

Certes, le colonel Azali Assoumali, qui avait pris le pouvoir le 30 avril 1999, a permis le retour d’Anjouan dans le giron comorien et fait adopter par le référendum du 23 décembre 2001 la Constitution de l’Union des Comores dont l’article premier précise qu’elle comprend toujours quatre îles : ces efforts sur la voie de la démocratie sont réels. Mais ils sont encore insuffisants. Réaliste, le président Sambi est lui-même conscient qu’il faut aller plus loin dans la voie des réformes. Dès son élection le 14 mai 2006, il a en effet reconnu qu’il faudra que les choses changent de manière substantielle « pour que les habitants de Mayotte soient tentés d’intégrer l’Union des Comores ».

Mais que faire exactement ? Moroni devrait d’abord lutter contre l’immigration clandestine vers Mayotte qui renvoie une image négative des Comores. Facteur de déstabilisation, l’afflux d’immigrés en situation irrégulière – 50 000 en 2009 – se traduit également par un risque de « dérive xénophobe » et l’essor d’une délinquance juvénile de survie dans un pays où 54 % de la population a moins de vingt ans. Si elle veut agir dans son intérêt bien compris et d’abord de celui de ses nationaux mahorais, la France a intérêt à aider un État comorien dans le cadre d’un « Plan Marshall ». Après leur entretien à l’Élysée, le 28 septembre 2007, les présidents Sambi et Sarkozy ont annoncé à cette fin la création d’un « groupe de travail de haut niveau » franco-comorien afin de faire des propositions et dont les travaux devraient aboutir avant la fin de l’année 2009 à un accord portant sur le développement conjoint de Mayotte et des Comores et sur la circulation des personnes et des biens entre les îles de l’archipel.

Le Gouvernement de Moroni devrait aussi favoriser l’instauration d’un véritable fédéralisme aux Comores, impliquant un Parlement bicaméral afin d’assurer la représentation des populations locales et celle des États membres. Si Mayotte devait un jour réintégrer l’Union des Comores, ce ne pourrait être qu’après instauration d’un État de droit durable aux Comores et d’un authentique État fédéral impliquant une large autonomie des entités fédérées. À cet égard, la révision constitutionnelle voulue par le président Sambi et approuvée par le référendum du 17 mai 2009 ne va pas dans le bon sens, car elle vise à renforcer le pouvoir des autorités centrales au détriment des autorités locales.

Réflexions terminales

Pour rapprocher des points de vue antagonistes, la création d’une « confédération bilatérale » entre les Comores indépendantes et Mayotte française serait utile. Les Comoriens devraient pouvoir dialoguer sans a priori avec les Mahorais par le biais de « commissions mixtes paritaires permanentes ». Cette « stratégie de la persuasion » risque d’être longue. Mais la patience n’est-elle pas l’art d’espérer ? Penser que le litige franco-comorien sur Mayotte puisse être résolu rapidement, c’est croire au matin des magiciens. Imaginer que « l’île au parfum d’ylang-ylang », ancrée sur la route des cyclones et des grands pétroliers, puisse dans un avenir proche réintégrer le giron comorien dans le cadre d’un État fédéral réel et pérenne, c’est – pour reprendre la formule d’un délégué soviétique à une conférence sur le désarmement à Genève – « passer de l’autre côté du miroir et suivre Alice au pays des merveilles ».

Notes :
(1) Le système cadial existe aux Comores et à Mayotte depuis l’arrivée des Shiraziens entre le XIV^e et le XVI^e siècle. Le cadi exerce depuis cette époque un rôle de juge, de médiateur et d’institution régulatrice de la vie sociale et familiale, ndlr. (source : Rapport d’information n^o 115 (2008-2009), Départementalisation de Mayotte : sortir de l’ambiguïté, faire face aux responsabilités, 27 novembre 2008.
(2) Dans l’archipel des Comores, les kwassas kwassas sont des petits canots de pêche ultrarapides de sept mètres.

Publié dans le magazine DIPLOMATIE n° 40 (septembre-octobre 2009). Tous droits réservés. 
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